Kluczowe kwestie finansowe wciąż aktualne

Free-Vector-Business-GraphicsJak pokazała dotychczasowa praktyka rozwoju ppp, spójna polityka w zakresie ppp może znacznie ułatwić wdrażanie tego typu przedsięwzięć. Przez minione 6 lat kluczowe dla wielu projektów ppp było jednak rozstrzygnięcie kwestii związanych z zagadnieniami  budżetowo-podatkowymi. W związku z powyższym zachęcamy do zapoznania się z odpowiedzi jakie FORUM PPP uzyskało w kluczowych dla rozwoju ppp kwestiach w Ministerstwie Finansów:

Czy z rozwojem partnerstwa publiczno-prywatnego mogą wiązać się jakieś niekorzystne następstwa dla finansów publicznych? Czy można im skutecznie przeciwdziałać?

Marek Szczerbak – Zastępca Dyrektora Departamentu Długu Publicznego w Ministerstwie Finansów.

Umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym może mieć wpływ na poziom deficytu lub długu publicznego. Potwierdzeniem tego jest m.in. art. 18 a ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, który określa, jakie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym mają wpływ na poziom długu publicznego. Poszczególne jednostki poprzez podejmowane decyzje o kształcie zawieranych umów o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz podziale ryzyk pomiędzy partnerem publicznym i prywatnym, będą decydowały o tym, czy powstanie zobowiązanie zaliczane do długu publicznego, czy też nie.

Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz dług publiczny (wg definicji krajowej oraz definicji UE) w relacji do PKB są podstawowymi parametrami określającymi kondycję finansów publicznych państwa. Zgodnie z regulacjami UE (kryteria konwergencji) deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych nie powinien przekraczać 3% PKB, natomiast dług sektora instytucji rządowych i samorządowych 60% PKB. W regulacjach krajowych Konstytucja RP określa limit wielkości państwowego długu publicznego na poziomie 60% PKB. W celu przestrzegania powyższych wielkości ustawa o finansach publicznych zawiera: stabilizującą regułę wydatkową, która ma na celu zapewnienie stabilności finansów publicznych w Polsce i korygowanie ich ewentualnej nadmiernej nierównowagi, poprzez ograniczanie wzrostu wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz procedury ostrożnościowe i sanacyjne uruchamiane w sytuacji, gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB przekroczy poziom 55% oraz 60%.

Jak Ministerstwo Finansów ustosunkowuje się do postulatów zmian w zakresie zasad opodatkowania projektów partnerstwa publiczno-prywatnego podatkiem VAT (w szczególności opodatkowania wynagrodzenia partnera prywatnego w formie tzw. opłaty za dostępność? Czy możliwa jest kompleksowa usługa VAT, czy odrębnie opodatkowana ma być zapłata za roboty budowlane i zapłata za usługi)?

Tomasz Tratkiewicz – Dyrektor Departamentu Podatku od Towarów i Usług w Ministerstwie Finansów.

Na wstępie podkreślić należy, że system podatku VAT w Unii Europejskiej podlega harmonizacji, państwa członkowskie zaś są zobowiązane do przestrzegania zgodności krajowych przepisów w zakresie podatku VAT z regulacjami wynikającymi z prawa unijnego. Oznacza to, że regulacje przyjęte w przepisach krajowych muszą być zgodne w szczególności z przepisami dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L 347 z 11.12.2006 r., str. 1, z późn. zm.) oraz orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE).

Przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054, z późn. zm.) – dalej „ustawa o VAT”, w istocie pozostają w zgodzie z przepisami ww. dyrektywy. Przepisy ustawy o VAT nie określają szczególnych zasad opodatkowania czynności wykonywanych w ramach realizacji projektów w formule partnerstwa publiczno–prywatnego, co oznacza, że stosuje się do nich ogólne zasady wynikające z ustawy o VAT oraz z aktów wykonawczych do tej ustawy.

Odnosząc się do zagadnienia uznania wykonywanych w ramach projektów partnerstwa publiczno-prywatnego usług za świadczenie kompleksowe, czego następstwem jest traktowanie w podatku VAT w sposób jednolity usług o różnym charakterze, zauważyć należy, że wskazówki dokonywania oceny świadczonych usług pod kątem ich kompleksowości zawarte są w ugruntowanym już w tym temacie orzecznictwie TSUE. Zgodnie z orzeczeniami TSUE jedna transakcja występuje, kiedy dwa lub więcej elementów albo dwie lub więcej czynności, dokonanych przez podatnika, są ze sobą tak ściśle związane, że tworzą obiektywnie tylko jedno niepodzielne świadczenie gospodarcze, którego rozdzielenie miałoby charakter sztuczny.

Ponadto jest tak również, jeżeli jedno lub więcej świadczeń stanowi świadczenie główne, natomiast pozostałe świadczenie lub świadczenia stanowią świadczenie lub świadczenia dodatkowe/pomocnicze, traktowane z punktu widzenia podatkowego tak jak świadczenie główne tj. dzielące los podatkowy świadczenia głównego. W szczególności świadczenie należy uznać za dodatkowe/pomocnicze w stosunku do świadczenia głównego, jeżeli nie stanowi ono dla klienta celu samo w sobie, lecz służy skorzystaniu w jak najlepszy sposób ze świadczenia głównego tj. stanowi środek do korzystania na jak najlepszych warunkach z tego świadczenia (np. wyroki w sprawach C-349/96 CPP, C-34/99 Primback, C-41/04 Levob, C-44/11 Deutsche Bank, C-224/11 BGŻ Leasing i in.).

Podkreślić należy, że brak jest bezwzględnej zasady dotyczącej ustalania zakresu danego świadczenia z punktu widzenia podatku VAT, a co za tym idzie, w celu ustalenia zakresu danego świadczenia należy wziąć pod uwagę ogół okoliczności, w jakich ma miejsce dana transakcja (por. np. sprawa C-224/11 BGŻ Leasing).

Zasady współpracy podmiotów publicznych i partnerów prywatnych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego określone są w ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno–prywatnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 696), ustawa ta nakreśla jednak tylko pewne ramy realizacji przedsięwzięć partnerskich, wskazując w szczególności co może być ich przedmiotem oraz wskazując na konieczność ich realizacji na podstawie zawartej umowy. Oznacza to, że szczegółowe warunki współpracy, w tym rodzaj dokonywanych świadczeń, sposób i warunki wynagrodzenia partnera prywatnego wynikają z zawieranych umów. Wielość zaś i różnorodność branżowa możliwych projektów w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego powoduje, że nie jest możliwe dokonanie generalnej oceny takich przedsięwzięć pod kątem sposobu ich opodatkowania podatkiem VAT. Ocena w zakresie skutków prawnopodatkowych w podatku VAT czynności wykonywanych w ramach umów o partnerstwie publiczno–prywatnym powinna być dokonywana z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych zaistniałych w każdym indywidualnym przypadku.

Z zapytania nie wynika, jakich konkretnych przypadków działań w ramach projektów partnerstwa publiczno-prywatnego ono dotyczy oraz jakie są postulaty zmian zasad opodatkowania podatkiem VAT wykonywanych czynności. Przypuszczać należy, że chodzi zapewne o przedsięwzięcia w postaci budowy obiektu, a następnie świadczenia usług utrzymania i zarządzania nim w zamian za wynagrodzenie w formie tzw. opłaty za dostępność. W tym kontekście wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt I FSK 614/13, który dotyczył wybudowania i eksploatacji drogi w ramach umowy partnerstwa publiczno-prywatnego. W wyroku tym NSA stwierdził, że: „Aczkolwiek każde z tych świadczeń zachowuje swoją użyteczność z punktu widzenia potrzeb gminy, jako przeciętnego konsumenta, to nie oznacza to jednak, że usługi te pozostają ze sobą nierozerwalnie złączone ekonomicznie. Przede wszystkim, każda z tych czynności może być realizowana przez inny podmiot. Nie ma też ścisłego związku pomiędzy tymi usługami”.

Czy istnieje szansa na wykorzystanie mechanizmu poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa (poręczeń i gwarancji Banku Gospodarstwa Krajowego) dla ułatwienia finansowania przedsięwzięć realizowanych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego?

Jacek Barylski – Dyrektor Departamentu Gwarancji i Poręczeń w Ministerstwie Finansów.

Istnieje możliwość wykorzystania mechanizmu poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa (poręczeń i gwarancji Banku Gospodarstwa Krajowego) dla finansowania przedsięwzięć realizowanych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Działania te muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów krajowych, jak również regulacji unijnych dotyczących kwestii pomocy publicznej.

Poręczenia i gwarancje Skarbu Państwa udzielane są zgodnie z regulacjami wynikającymi z ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne. Wspomniane wsparcie jest udzielane zasadniczo w związku z realizacją dużych wartościowo projektów inwestycyjnych. Tego typu poręczenia i gwarancje są udzielane powyżej kwoty stanowiącej równowartość 10 mln EUR.

Poręczenie lub gwarancja mogą być udzielane pod warunkiem przeznaczenia objętego nimi kredytu lub środków pochodzących z emisji obligacji na m.in. finansowanie przedsięwzięć inwestycyjnych zapewniających:

1) rozwój lub utrzymanie infrastruktury;

2) rozwój eksportu dóbr i usług;

3) ochronę środowiska;

4) tworzenie nowych miejsc pracy związanych z daną inwestycją w ramach pomocy regionalnej;

5) wdrażanie nowych rozwiązań technicznych lub technologicznych będących wynikiem badań naukowych lub prac rozwojowych;

6) restrukturyzację przedsiębiorstw.

Ponadto ww. ustawa przewiduje, iż poręczenia/gwarancji nie udziela się, jeżeli z analizy ryzyka wypłat budżetowych wynika, że podmiot, którego zobowiązania mają być objęte poręczeniem/gwarancją, nie będzie w stanie wykonać tych zobowiązań. Skuteczność poręczenia lub gwarancji jest uzależniona od wniesienia opłaty prowizyjnej od poręczenia lub gwarancji. Warunkiem udzielenia poręczenia lub gwarancji jest również ustanowienie zabezpieczenia na rzecz Skarbu państwa, na wypadek roszczeń wynikających z tytułu wykonania obowiązków poręczyciela lub gwaranta.

Istotnym zagadnieniem dotyczącym udzielania wsparcia w postaci poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa jest zapewnienie zgodności tych działań z odpowiednimi regulacjami dotyczącymi pomocy publicznej. Odnosi się to w szczególności do kwestii takich jak np.:

– kredytobiorca musi znajdować się w dobrej sytuacji ekonomiczno-finansowej, zapewniającej samodzielną spłatę poręczonych lub zagwarantowanych zobowiązań;

– kredyt/pożyczka mogą być objęte poręczeniem/gwarancją do maksymalnie 80% zobowiązania, natomiast w przypadku emisji obligacji poręczenie/gwarancja może zabezpieczać 100% zobowiązania;

– od poręczenia/gwarancji pobierane jest wynagrodzenie na warunkach rynkowych;

– występuje konieczność ustanowienia na rzecz Poręczyciela/Gwaranta adekwatnych zabezpieczeń.

Natomiast Bank Gospodarstwa Krajowego („BGK”) udziela poręczeń i gwarancji w formule rynkowej oraz jako pomoc de minimis, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 maja 1997 r. poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne, w ramach realizacji programu rządowego „Wspieranie przedsiębiorczości z wykorzystaniem poręczeń i gwarancji Banku Gospodarstwa Krajowego”.

Głównym instrumentem BGK, w ramach powyższego Programu, są gwarancje de minimis, obejmujące spłatę kredytów obrotowych i inwestycyjnych udzielanych przez banki przedsiębiorcom z sektora MŚP.

Z gwarancji de minimis udzielanych przez BGK może skorzystać każdy posiadający zdolność kredytową przedsiębiorca należący do sektora MŚP, w ramach limitu ekwiwalentu dotacji brutto wynoszącego 200 tys. euro dla trzech lat podatkowych (dla podmiotów z sektora drogowego transportu towarów wartość ta nie może przekroczyć 100 tys. EUR), za wyjątkiem przedsiębiorców wyłączonych z możliwości uzyskania pomocy de minimis przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis, np. niektórych przedsiębiorców należących do branż: rybołówstwa i akwakultury, produkcji podstawowej produktów rolnych, drogowego transportu towarowego, jeśli pomoc jest przeznaczona na nabycie pojazdów przeznaczonych do transportu drogowego, czy też przedsiębiorców związanych z tworzeniem i prowadzeniem sieci dystrybucyjnej lub innymi wydatkami bieżącymi związanymi z prowadzeniem działalności eksportowej.

Gwarancje de minimis mogą zabezpieczać maksymalnie do 60% kwoty kredytu. Maksymalna kwota gwarancji nie może przekroczyć 3,5 mln zł.

Kredyty obejmowane gwarancjami de minimis oferowane są podmiotom z sektora MŚP przez 22 banki. Procedura udzielania tych gwarancji jest bardzo uproszczona, ponieważ przedsiębiorca załatwia wszystkie formalności w banku, w którym zaciąga kredyt. Zabezpieczenie gwarancji de minimis stanowi weksel in blanco. Opłata prowizyjna od gwarancji wynosi 0,5% rocznie.

W przypadku niespełniania przez przedsiębiorców wymogów pomocowych, mogą się oni ubiegać o poręczenie lub gwarancję BGK udzielane na warunkach komercyjnych – opłata prowizyjna za udzielone poręczenie lub gwarancję jest wówczas ustalana na zasadach rynkowych.

Jednocześnie należy podkreślić, iż ewentualne wykorzystanie mechanizmu poręczeń lub gwarancji w finansowaniu przedsięwzięć realizowanych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego może mieć wpływ na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych. Zgodnie bowiem z art. 18a ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym: „zobowiązania wynikające z umów o partnerstwie publiczno-prywatnym nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi większość ryzyka budowy oraz większość ryzyka dostępności lub ryzyka popytu – z uwzględnieniem wpływu na wymienione ryzyka czynników takich jak gwarancje i finansowanie przez partnera publicznego oraz alokacja aktywów po zakończeniu trwania umowy”.

Z uwagi na powyższe, podmioty publiczne przystępujące do realizacji tego typu projektów z wykorzystaniem mechanizmu poręczeń i gwarancji powinny brać pod uwagę ich wpływ na kwestię zaliczania zobowiązań z tytułu umów ppp do państwowego długu publicznego oraz  ich wpływ na deficyt sektora finansów publicznych .

 

 

Data publikacji: 13 października 2016 r.


POPRZEDNI ARTYKUŁNASTĘPNY ARTYKUŁ
« »