Partnerstwo publiczno-prywatne dla czystego powietrza

Wyjątkowo ciepła wiosna pozwoliła nieco odpocząć od problemu fatalnej jakości powietrza w Polsce. Jest to jednak okazja, aby oddychając swobodniej zastanowić się w jakim stopniu rząd oraz samorząd mogą rozwiązać problem smogu, który nasila się z początkiem sezonu grzewczego. Na pewno potrzebna jest w tym zakresie kompleksowa, sensowna strategia (polityka) działań na szczeblu lokalnym i ogólnokrajowym, oraz podejmowanie inwestycji infrastrukturalnych, publicznych jak i prywatnych, służących realizacji zaplanowanych działań. Konieczne jest również wypracowanie odpowiednich standardów jakości paliw. Realizacja planu prowadzącego do celu, jakim jest dobra jakość powietrza i komfort życia, właściwe ogrzanie prywatnych mieszkań jak i budynków publicznych, wymaga zaangażowania znacznych środków finansujących inwestycje w wymianę źródeł ciepła, termomodernizację budynków użyteczności publicznej oraz budownictwa mieszkaniowego, bez pogłębiania ubóstwa energetycznego. Środki na inwestycje znaleźć muszą się w budżetach publicznych, jednak z natury rzeczy są ograniczone. Warto zatem zastanowić się, czy realizacji polityki publicznej, mającej zapewnić czyste powietrze, nie powinny wesprzeć środki i wiedza partnerów prywatnych. Począwszy od niniejszego numeru Forum PPP chcielibyśmy rozważyć, jak partnerstwo publiczno-prywatne może pomóc w wyeliminowaniu szkodliwych zanieczyszczeń w powietrzu, którym wszyscy oddychamy.

Diagnoza problemu – problem środowiskowy a niska efektywność działań administracji

Jakość powietrza stała się tematem publicznym, a od nieco ponad dwóch lat po części politycznym. Dlatego warto zapoznać się z obiektywnymi danymi przytaczanymi przez Najwyższą Izbę Kontroli, która bada jakość powietrza w kontekście realizacji zadań publicznych co najmniej od 18 lat. NIK swoje działania kontrolne, w interesującym nas obszarze, podsumowuje następująco:

Polska od lat ma najbardziej zanieczyszczone powietrze w Unii Europejskiej. Z tego powodu rocznie umiera kilkadziesiąt tysięcy Polaków. Najwyższa Izba Kontroli wielokrotnie zwracała uwagę na problem zanieczyszczeń trafiających do atmosfery i konieczność zmniejszenia emisji tych zanieczyszczeń. Prezentując wyniki kolejnych kontroli NIK wyraźnie zaznaczała potrzebę odpowiedniego wyposażenia zakładów w urządzenia redukujące liczbę zanieczyszczeń pyłowych i gazowych, a także konieczność ograniczania niskiej emisji z kotłowni przydomowych i gminnych. Zanieczyszczenie powietrza jest tematem, który NIK podejmowała w swoich kontrolach na przestrzeni kilkunastu lat. W związku z faktem, że jakość powietrza w Polsce nie uległa w ostatnich latach poprawie, w 2016 roku podjęto kolejną kontrolę działań podjętych dla poprawy stanu powietrza poprzez eliminację niskiej emisji z kotłowni przydomowych i gminnych. Działania gmin w sprawie niskiej emisji NIK ocenił jako nieskuteczne, co wynika przede wszystkim z niewystarczającego tempa i skali działań podejmowanych przez te jednostki. Nie mówimy, że ich nie było, ale były one nieefektywne.1 W wielu miastach stężenie toksycznych i rakotwórczych substancji wielokrotnie przekraczało dopuszczalne normy i stan ten się utrzymuje. Dzieje się tak, mimo iż miasta wydawały znaczne sumy na walkę z zanieczyszczeniami powietrza, którego jakość poprawiła się tylko nieznacznie. NIK zwróciła również uwagę, że Ministerstwo Środowiska, w porozumieniu z Ministerstwem Gospodarki, powinny określić i ustanowić standardy emisyjne dla nowych kotłów węglowych małej mocy wykorzystywanych w gospodarstwach domowych oraz określić minimalne wymagania jakościowe dla paliw stałych (m.in. węgla). Drugim postulatem Izby było przyspieszenie prac nad opracowaniem krajowego programu ochrony powietrza, szczególnie dokładnego określenia w nim wskaźników realizacji Programów ochrony powietrza, żeby na bieżąco można było monitorować działania samorządów w tym zakresie.2

Mijały kolejne lata, w trakcie których wydatkowano niemałe kwoty na „termomodernizację” i modernizację źródeł ciepła, a niestety z opublikowanych przez NIK w 2017 wyników kontroli wynika, że „skontrolowane gminy nieskutecznie działały na rzecz ograniczania niskiej emisji z kotłowni przydomowych i gminnych. Przedsięwzięcia podejmowane w tym zakresie były zbyt powolne, a ich skala ograniczona. NIK podkreśliła jednocześnie, że zanieczyszczenie powietrza spowodowane niską emisją ma charakter ponadlokalny i ponadregionalny, dlatego rozwiązanie problemu przekracza możliwości samorządów i wymaga rozwiązań systemowych w skali kraju. NIK zwróciła uwagę na konieczność podjęcia działań przez Ministra Środowiska i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w celu ujednolicenia stanowisk w zakresie interpretacji art. 379 ust. 3 pkt 1 POŚ, tak aby możliwe było przeprowadzanie przez samorządy skutecznych czynności kontrolnych, mających na celu przeciwdziałanie niskiej emisji, w tym zapobieganie spalaniu odpadów w instalacjach grzewczych.”3

Zgodnie z informacją NIK, podsumowującą kontrole działań związanych z ograniczeniem niskiej emisji z kotłowni przydomowych i gminnych w województwie śląskim,4 „Główną przyczyną przekroczeń dopuszczalnego stężenia substancji szkodliwych w powietrzu w okresie zimowym jest tzw. niska emisja związana przede wszystkim z wykorzystywaniem do ogrzewania budynków paliw stałych spalanych w technologicznie przestarzałych kotłach o niskiej sprawności i wysokiej emisji zanieczyszczeń atmosferycznych. Nierzadko w gospodarstwach domowych spalane są również odpady, które najczęściej zawierają tworzywa sztuczne, co jest szczególnie szkodliwe dla zdrowia ludzi oraz dla środowiska. Prowadzony przez WIOŚ monitoring, oparty na sieci stacji pomiarowych, zapewniał powszechny dostęp do aktualnych i rzetelnych informacji o stanie powietrza oraz do prognoz stężeń substancji szkodliwych związanych z niską emisją. Dzięki danym pochodzącym z monitoringu oraz własnej identyfikacji powierzchniowych źródeł niskiej emisji, organy gmin objętych kontrolą dysponowały informacjami niezbędnymi do programowania i realizacji działań w celu poprawy jakości powietrza. Wszystkie skontrolowane gminy podejmowały działania w ograniczenia niskiej emisji, jednak tempo i skala tych działań były niewystarczające, aby osiągnąć normatywne poziomy stężeń substancji szkodliwych w powietrzu. Przy obecnym tempie i skali tych działań osiągnięcie redukcji stężenia zanieczyszczeń, przewidzianej w Programie ochrony powietrza dla terenu województwa śląskiego, nie będzie możliwe w żadnym dającym się określić horyzoncie czasowym”5. W ocenie NIK „Efektywność przedsięwzięć podejmowanych przez gminy na rzecz poprawy jakości powietrza była zróżnicowana. Większość środków przeznaczonych na ograniczanie niskiej emisji wydatkowano na projekty uzasadnione ekonomicznie i ekologicznie, takie jak wymiana źródeł ciepła, przyłączenie nieruchomości do sieci czy kompleksowa termomodernizacja budynków. Należy jednak wskazać, że część środków publicznych (ponad 3 mln zł) została wykorzystana na finansowanie inwestycji niezapewniających znaczącego efektu ekologicznego, w tym przede wszystkim na montaż instalacji solarnych, których stosowanie przynosi – w zakresie ograniczania niskiej emisji – efekty niewspółmiernie niskie w stosunku do zaangażowanych środków. Dla uzyskania jak najszybszej poprawy jakości powietrza należy zrezygnować z finansowania projektów o niskiej efektywności ekonomicznej i ekologicznej.6” NIK podsumowując kontrolę działań gmin śląskich w zakresie ograniczenia niskiej emisji podkreśla, że działania samych jednostek samorządu terytorialnego, choć prowadzone z rosnącym zaangażowaniem, nie rozwiążą problemu niskiej emisji bez zaangażowania samych mieszkańców.

Wypada zgodzić się z oceną kontrolerów. Niestety wydaje się, że zmiana nawyków mieszkańców jedynie częściowo będzie motywowana troską o zdrowie własne i sąsiadów. Duży wpływ na zmianę starych nawyków będą miały zachęty ekonomiczne do zmiany źródeł ciepła, jak i w miarę możliwości programy wspomagające najbardziej zagrożonych „ubóstwem energetycznym”, zachęcające do zmiany systemu ogrzewania mieszkań.

Na zakończenie diagnozy stanu obecnego należy przypomnieć, że Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu orzekł, że Polska złamała prawo UE dopuszczając do nadmiernych wieloletnich przekroczeń stężeń pyłu zawieszonego PM10 w powietrzu. Na tym etapie nie zasądzono kar, ale Komisja Europejska może o nie wystąpić, co powinno zachęcać rząd do wzmożenia nakładów na walkę ze smogiem. W przeciwnym razie, bez inwestycji służących eliminacji smogu jako kraj poniesiemy poważne wydatki nie zyskując nic w zamian.

Niedostatki finansowe budżetów publicznych wobec niskiej efektywności inwestycji publicznych

Jeśli walka ze smogiem to część wojny o zdrowie publiczne, to z przytoczonych wyżej danych wynika, że na razie jest przegrana. Napoleon Bonaparte twierdził, że aby prowadzić wojnę potrzeba trzech rzeczy: pieniędzy, pieniędzy i pieniędzy. Wydaje się, że zasada ta sprawdza się również w walce o czyste powietrze. Niestety, finansowe zasoby władz publicznych są ograniczone. Nawet w tych obszarach, w których udało się zorganizować nieco więcej środków na działania inwestycyjne w obszar efektywności energetycznej budynków użyteczności publicznej, efektywność wydatkowania środków w modelu tradycyjnych zamówień wydaje się dość ograniczona7. Zgodnie z informacją podsumowującą kontrolę NIK w sprawie inwestycji energooszczędnych w budynkach użyteczności publicznej „inwestycje energooszczędne spełniają swoje zadanie: przyczyniają się do zmniejszenia zużycia energii, a tym samym do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. Obniżają też koszty eksploatacji. NIK stwierdziła jednak, że efekty ekologiczne inwestycji mogłyby być większe niż osiągane do tej pory i proponuje preferowanie innowacyjnych metod termomodernizacji podczas organizacji konkursów projektów oraz usprawnienie procedur.” W ocenie narodowego kontrolera, dzięki nowym systemom grzewczym i wentylacyjnym, ocieplonym ścianom i dachom czy wymianie okien, drzwi lub oświetlenia poprawia się też komfort użytkowania szpitali, szkół czy przedszkoli. Zmniejszają się zarazem koszty eksploatacji tych budynków. Podczas kontroli inwestycji prowadzonych przez beneficjentów ze środków NFOŚiGW na „termomodernizacje” NIK stwierdziła, że nie można określić skali rzeczywistych oszczędności, gdyż brakuje miarodajnego sposobu ich pomiaru. Wykazano, że w tradycyjnym systemie inwestycyjnym porównywane są teoretyczne dane dot. wielkości zapotrzebowania na energię budynku sprzed termomodernizacji z faktycznym zużyciem energii po zakończeniu inwestycji. Jednak wnikliwe badanie wykonane przez kontrolerów NIK pokazało, że wyjściowe dane teoretyczne bywają nawet kilkakrotnie zawyżone. Dlatego porównanie z pomiarem wykonanym już po zakończeniu inwestycji pokazuje tak korzystne, zdaniem NIK sztucznie zawyżone, efekty termomodernizacji. W konsekwencji, szacowana opłacalność inwestycji nie miała uzasadnienia w rzeczywistych oszczędnościach na kosztach eksploatacyjnych. W skrajnym przypadku średni okres zwrotu nakładów inwestycyjnych, oparty na danych rzeczywistych, dla badanych inwestycji wynosił ok. 65 lat. Analizując wyniki inwestycji NIK proponuje, aby Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska poprawił metody mierzenia efektów ekologicznych inwestycji. W trakcie kontroli kontrolerzy uznali, że istnieją możliwości, aby inwestycje energooszczędne były bardziej efektywne. W tradycyjnym modelu zamówień publicznych zabrakło najwidoczniej refleksji nad efektami wydatków oraz wiedzy co do tego, jak osiągnąć efekt ekologiczny i ekonomiczny nakładów i jak potem kontrolować realne efekty inwestycji finansowanych ze środków budżetowych.

Jestem przekonany , że jeśli kontrolowane publiczne inwestycje porównamy z efektami wdrożonych projektów PPP w obszarze efektywności energetycznej, owe 300 projektów dofinansowanych na kwotę 480,3 mln zł, przyniosłoby lepsze efekty, gdyby były przeprowadzone w modelu PPP, gdzie kluczowym kryterium gwarantowanym przez partnera prywatnego, obok ceny za realizację inwestycji, byłaby określona w umowie efektywność energetyczna. Skuteczność wydatkowania owych środków, również z punktu widzenia efektów ekologicznych, byłaby znacznie wyższa. W tej wojnie, pieniądze publiczne nie wystarczą do zwycięstwa. Potrzeba dodatkowych zasobów finansowych sektora prywatnego oraz jego umiejętności w efektywnym planowaniu, wdrażaniu i zarządzaniu zmodernizowaną infrastrukturą, aby efekty wysiłków inwestycyjnych były wyższe.

Bartosz Korbus

1 https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-smogu-alarmowal-od-2000-roku.html
2 tamże
3 tamże
4 https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-ograniczaniu-niskiej-emisji-z-kotlowni-przydomowych-i-gminnych-w-wojewodztwie-slaskim.html
5 tamże
6 tamże
7 https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-inwestycjach-energooszczednych-w-budynkach-uzytecznosci-publicznej.html

Pobierz PDF

Data publikacji: 25.06.2018


POPRZEDNI ARTYKUŁNASTĘPNY ARTYKUŁ
« »